Ústavní právník: Spory s vládou měli prezidenti i dříve, nikdy ale nebyli vůdci opozice

ROZHOVOR: Spor mezi prezidentem Petrem Pavlem a ministrem zahraničí Petrem Macinkou o účasti hlavy státu na červencovém summitu NATO opět otevřel otázky ústavních zvyklostí i rozdělení pravomocí. „Nejslabší je z ústavního hlediska ministr zahraničních věcí. Toho ústava nezmiňuje a nedává žádnou konkrétní působnost,“ řekl serveru PrahaIN.cz JUDr. Zdeněk Koudelka.

Kdo má podle ústavního rámce pravomoc rozhodnout o účasti prezidenta republiky na mezinárodních summitech, například na zasedání NATO? Může tuto účast fakticky ovlivnit ministr zahraničí?

Ústava účast představitelů ČR na zasedáních mezinárodních organizací neřeší. Přímo z ústavy má právo zastupovat Českou republiku prezident. Z pohledu mezinárodního práva může stát zastupovat bez jakýchkoli plných mocí přímo z titulu funkce hlava státu, předseda vlády a ministr zahraničí. Konkrétní zastupování je výsledkem určité zvyklosti, dohody prezidenta a premiéra a samozřejmě váhu hraje i politická síla jednotlivých aktérů.

Jak Ústava ČR vymezuje rozdělení kompetencí v oblasti zahraniční politiky mezi prezidenta republiky, vládu a ministra zahraničí? Kde přesně leží těžiště rozhodování?

Nejslabší je z ústavního hlediska ministr zahraničních věcí. Toho Ústava vůbec nezmiňuje, takže mu nedává žádnou konkrétní působnost. Zákon o zřízení ministerstev Ministerstvo zahraničních věcí definuje jako ústřední správní úřad pro oblast zahraniční politiky, ale je to jen obyčejný zákon, který má nižší právní sílu než Ústava. Prezident má Ústavou přímo danou pravomoc zastupovat stát navenek a sjednávat a uzavírat mezinárodní smlouvy. V případě uzavření mezinárodní smlouvy a v dalších aktech zastupování státu navenek, které mají charakter rozhodnutí, je platnost těchto rozhodnutí podmíněna spolupodpisem předsedy vlády nebo jím pověřeného ministra. Tedy mezinárodní závazek pro stát může vzniknout jen společným jednáním prezidenta a premiéra. Pokud jde však o projevy, slovní vyjádření na určitých jednáních atd., aniž by se uzavírala smlouva, ty takovou součinnost z ústavního hlediska nevyžadují. Každý může hovořit samostatně. Z hlediska politického je samozřejmě žádoucí koordinace a součinnost prezidenta a premiéra i tam, kde není Ústavou vyžadována kontrasignace premiéra k určitému jednání prezidenta.

Do jaké míry je prezident při výkonu své funkce v oblasti zahraniční politiky vázán vládou a jejím souhlasem, zejména s ohledem na princip kontrasignace?

Kontrasignace není vazbou na vládu jako celek či resortního ministra, ale na předsedu vlády. Navíc se uplatní jen při aktech, které mají charakter rozhodnutí.

Existují v ústavní praxi precedenty, kdy došlo ke sporu mezi prezidentem a vládou (či ministrem zahraničí) o účast na vrcholných mezinárodních jednáních? Co z nich plyne pro současnou situaci?

Spory mezi hlavami státu a premiéry byly časté. Prezidenti byli u nás významné politické osobnosti s vlivem na politiku. Nejsou jen kladeči věnců. Spory měl prezident Václav Havel s premiérem Václavem Klausem i premiérem Milošem Zemanem, a to i o zahraniční politiku, když například propagoval zřízení evropského senátu. Spor měl o obsah svých projevů v zahraničí i prezident Václav Klaus s premiérem Jiřím Paroubkem, který mu vyhrožoval znemožněním zahraničních cest, k čemuž však nedošlo.

Spory měl i prezident Miloš Zeman s premiérem Bohuslavem Sobotkou. Nikdy však nedošlo k tak vyhrocené situaci jako dnes v případě zastupování státu na jednání NATO. Je však i zásadně odlišná politická situace. Byť i dříve měli prezidenti spory s premiéry, nikdy nebyli hlavními politickými soupeři premiéra, nebyli vůdci opozice. V 90. letech 20. století byl hlavní politický zápas mezi ODS a sociální demokracií, tedy mezi Klausem a Zemanem. Václav Havel nebyl vůdcem ani jednoho politického tábora, byl třetí silou.

Stejně tak v případě premiéra Paroubka byl jeho hlavní soupeř předseda ODS Mirek Topolánek, ne prezident Václav Klaus. Nyní však je předsedou ODS neviditelný Martin Kupka a ODS sama není dominantní stranou v rámci opozice. Fakticky se tak stal vůdcem opozice, či alespoň její hlavní tváří prezident Petr Pavel. Je jasné, že vláda má k němu více vyhraněný odpor, než tomu bylo v dřívějších sporech prezidentů s premiéry.

Pokud by mezi prezidentem a vládou vznikl rozpor ohledně zahraničněpolitického zastupování státu, jaké právní nástroje má každá strana k jeho řešení?

Politické spory se musí řešit jednáním a zase jednáním. A nakonec je rozhodnou volby. Tedy vláda Andreje Babiše musí s prezidentem Petrem Pavlem vydržet do jara 2028. Již v roce 2027 se však budou chystat volby prezidenta a bude probíhat kampaň. Voliči rozhodnou, zda podrží Petra Pavla jako kandidáta opozice, či dají přednost kandidátovi vlády.

Může mít případné „politické napětí“ mezi prezidentem a ministrem zahraničí ústavně relevantní důsledky, nebo jde čistě o otázku politické kultury a konvencí?

Spory prezidenta s premiérem jsou součástí politického boje v demokracii. Nepovažuji to za něco katastrofálního. Spory jsou v politice vždy. V demokracii se netutlají, a to je dobře.